พันธบัตรและการประกันเพื่อสิ่งแวดล้อม: เครื่องมือใหม่ทางนโยบายสู่เศรษฐกิจสีเขียว

1. บทนำ
ประเทศไทย ต้องเผชิญกับปัญหาเรื่องของความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมหลายครั้ง เหตุการณ์ที่สำคัญอาทิเช่น กรณีโรงไฟฟ้าถ่านหินลิกไนต์แม่เมาะ จังหวัดลำปางกรณีการปนเปื้อนของสารหนู ตำบลร่อนพิบูลย์ จังหวัดนครศรีธรรมราชกรณีของการระเบิดและรั่วไหลของสารเคมีอันตราย ท่าเรือคลองเตยในปีพ.ศ. 2534 การปนเปื้อนของแคดเมียมในลุ่มนํ้าแม่ตาวอำเภอแม่สอดจังหวัดตากกรณีการปนเปื้อนของสารตะกั่ว ห้วยคลิตี้ อำเภอทองผาภูมิ จังหวัดกาญจนบุรีกรณีปัญหามลพิษจากนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด จังหวัดระยอง และล่าสุดกรณีเหตุการณ์นํ้ามันดิบรั่วในทะเลนอกชายฝั่งมาบตาพุด จังหวัดระยองทำให้มีนํ้ามันส่วนหนึ่งหลุดรอดเข้าไปบริเวณอ่าวพร้าวบนเกาะเสม็ดในเดือนกรกฎาคม 2556ทั้งหมดนี้ได้แสดงให้เห็นว่า เหตุการณ์อุบัติภัยมลพิษจากโรงงานอุตสาหกรรมหรือกิจการเหมืองแร่ได้เกิดขึ้นแล้วหลายกรณี และส่งผลกระทบต่อชีวิต ทรัพย์สิน สิ่งแวดล้อม และสุขภาพของประชาชนที่อยู่ใกล้เคียง แต่รัฐบาลยังมิได้มีนโยบายและการดำเนินการที่มีประสิทธิภาพเพียงพอทั้งในการป้องกันโดยลดความเสี่ยงหรือเพื่อเยียวยาในกรณีที่ประชาชนได้รับความเสียหายจากมลพิษนั้น จึงจำเป็นที่จะมีการคำนึงถึงมาตรการที่จะใช้แทรกแซงและกำหนดให้ผู้มีความเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดมลพิษดำเนินการอย่างระมัดระวังมากขึ้นโดยยึดหลักการของความรับผิดชอบด้านสิ่งแวดล้อม (Environmental Liability) คือผู้ปล่อยมลพิษจะต้องมีความรับผิดต่อความเสียหายต่อสุขภาพ ทรัพย์สิน และทรัพยากรธรรมชาติที่ได้รับความเสียหายจากมลพิษนั้น (Polluters-Pay-Principle)
ในปัจจุบัน นานาประเทศได้นำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ (Economic Instruments) มาเสริมมาตรการกำกับและควบคุมในการจัดการปัญหาสิ่งแวดล้อมมากขึ้น นอกจากเครื่องมือที่ใช้โดยทั่วไป อย่างภาษีสิ่งแวดล้อม หรือค่าธรรมเนียมการจัดการมลพิษแล้ว เครื่องมือทางนโยบายอีกกลุ่มหนึ่งซึ่งตอบสนองแก่เป้าหมายเหล่านี้ ได้แก่ การใช้พันธบัตรประกันความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อม (Environmental Performance Bond) สำหรับโครงการก่อสร้างต่างๆ หรือ การประกันความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม (Environmental Liability Insurance)แต่อย่างไรก็ดี การนำมาใช้ควรมีการศึกษาบทเรียนจากประสบการณ์ของประเทศ หรือองค์กรอื่นที่ได้ใช้มาตรการนี้อยู่ว่ามีการดำเนินการอย่างไร ทั้งในเรื่องรูปแบบการดำเนินการของภาครัฐ อัตราการจัดเก็บ การจัดการ และบริบทของปัญหา ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญ เพื่อถอดบทเรียนจากประสบการณ์ดังกล่าวและนำมาประยุกต์ใช้ในประเทศไทยอย่างเหมาะสม

2. เครื่องมือการประกันทางการเงินเพื่อการจัดการสิ่งแวดล้อม (Financial Assurance Instrument)
ประกอบด้วยเครื่องมือที่สำคัญมี 2 กลุ่ม ได้แก่

2.1 พันธบัตรสิ่งแวดล้อม (Environmental Assurance Bond หรือ Surety Bond)
หลักการ

• พันธบัตรสิ่งแวดล้อมหมายถึง การทำสัญญาตกลงกันว่าด้วยการดำเนินการตามข้อกำหนดด้านสิ่งแวดล้อม ระหว่างผู้คุมกฎซึ่งก็คือรัฐ และผู้ถูกบังคับใช้กฎหมาย ในรูปของการกำหนดเงื่อนไขให้โครงการลงทุนต้องวางเงินมัดจำกับรัฐ โดยซื้อพันธบัตรรัฐบาล ที่มีเงื่อนไขจะคืนเงินให้ พร้อมดอกเบี้ย (เหมือนการซื้อพันธบัตรรัฐบาลทั่วๆไป) แต่มีเงื่อนไขเพิ่มว่า หากว่าการดูแลสิ่งแวดล้อมของโรงงานนั้นย่อหย่อน จะถูกหักเงิน ถ้าไม่ละเมิดต่อสภาพสิ่งแวดล้อมเลยก็จะได้รับเงินคืนเต็มจำนวน พร้อมกับดอกเบี้ย แต่ถ้าหากโรงงานละเมิดต่อสภาพสิ่งแวดล้อม ก็จะถูกคิดลดตามสัดส่วน โดยระยะเวลาของพันธบัตรอาจแตกต่างกันไปขึ้นอยู่กับช่วงอายุของโครงการแต่ละประเภท

• โครงการต่างๆที่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบนิเวศจากการก่อสร้างหรือขุดเจาะ เมื่อสิ้นสุดสัญญาของโครงการ ผู้ประกอบการมีแนวโน้มที่จะปล่อยปละโครงสร้าง หลุม พื้นผิวที่ถูกทำลาย หรือคราบมลพิษที่รั่วไหลเอาไว้ โดยไม่มีการดำเนินการจัดการที่ดีต่อ นอกจากนั้นยังมีแนวโน้มที่จะลดต้นทุนและละเลยการรักษาความปลอดภัยเนื่องจากความเสียหายที่เกิดขึ้นตกกับประชาชนและระบบนิเวศการซื้อพันธบัตรจะเป็นการสะท้อนต้นทุนที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ข้อบังคับด้านสิ่งแวดล้อม ได้แก่ ต้นทุนในการรื้อถอนโครงสร้าง (Decommissioning) และการฟื้นฟูสภาพแวดล้อม (Rehabilitation) เช่น การปรับสภาพพื้นที่เมื่อสิ้นสุดการดำเนินการให้เข้าสู่สภาพเดิม, การฟื้นฟูสภาพที่ดิน, การบำบัดนํ้าในระยะยาว, การทำความสะอาดการปนเปื้อนสำหรับกิจกรรมประเภทเหมืองแร่ โครงการขุดเจาะนํ้ามัน หรือการปลูกป่าทดแทนสำหรับโครงการสัมปทานด้านป่าไม้ หรือโครงการอื่นๆที่ต้องมีการใช้พื้นที่ป่าฯลฯ เหล่านี้ควรที่จะถูกประเมินตั้งแต่เริ่มต้นโครงการ เพื่อเป็นการรับประกันว่าผู้ประกอบการจะเหลืองบประมาณเพียงพอสำหรับกิจกรรมต่างๆเหล่านี้

• ตัวอย่างเช่น Mining Rehab Bonds ของประเทศแอฟริกาใต้ สำหรับการกำหนดให้เอกชนฟื้นฟูความเสียหายทางสิ่งแวดล้อมอันเกิดจากกิจกรรมประเภทเหมืองแร่เมื่อสิ้นสุดการดำเนินการก่อนจะส่งมอบพื้นที่คืนให้แก่รัฐ (ระยะเวลาของพันธบัตรไม่เกิน 30 ปี)Border Transport of Waste Bond ของประเทศอิตาลี เพื่อควบคุมการจัดการของการขนส่งของเสียจากประเทศอิตาลีไปยังแหล่งกำจัดในประเทศอื่นในสหภาพยุโรป(ระยะเวลาของพันธบัตรไม่เกิน 6 เดือน)หรือ กฎหมาย the Resource Conservation and Recovery Act (RCRA)ของสหรัฐอเมริกาซึ่งกำหนดให้เจ้าของและผู้ดำเนินการเกี่ยวกับถังบรรจุปิโตรเลียมใต้ดินต้องฟื้นฟูพื้นที่ดำเนินการที่ปนเปื้อนให้กลับคืนสู่สภาพเดิมและชดเชยความเสียหายต่อทรัพย์สินหรือต่อการเจ็บป่วยแก่บุคคลที่สามอันเกี่ยวเนื่องจากการรั่วไหลของนํ้ามัน ในวงเงิน 1 ล้านเหรียญสหรัฐ

ข้อดีของพันธบัตรสิ่งแวดล้อม

• โรงงาน/โครงการ มีแรงจูงใจ(incentive)ในการดูแลมาตรการความปลอดภัยเพิ่มขึ้น เพราะหากถูกตรวจพบว่ามีความหย่อนยานจากมาตรการความปลอดภัย การเกิดอุบัติภัย (ขนาดเล็กหรือใหญ่) จะถูกหักลด (discount)ในขั้นตอนการคืนเงินพันธบัตร

• รัฐบาลได้เงินทุนจากการขายพันธบัตรไปจัดตั้งเป็นกองทุน ซึ่งหากมีการถ่ายโอนให้ประชาคมหรือรัฐบาลท้องถิ่นที่มีโอกาสจะได้รับผลกระทบจากโครงการเป็นผู้บริหารดูแลจะถือเป็นการเสริมพลังอำนาจ(empowerment) ให้ท้องถิ่นในการดูแลความปลอดภัยในพื้นที่ของตน และระบบตรวจสอบและถ่วงดุล(check & balance) เช่น ให้ท้องถิ่นนี้มีอำนาจดูแลความปลอดภัยของท่อก๊าซ ร่วมกับโครงการ/โรงงาน และใช้เงินกองทุนในการเยียวยาความเสียหายเบื้องต้นเมื่อเกิดอุบัติภัย เป็นต้น

2.2 การประกันความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม (Environmental Insurance)
หลักการ

• เป็นการกำหนดเงื่อนไขให้โครงการ/โรงงานในอุตสาหกรรมที่มีความเสี่ยงว่าอาจจะก่อให้เกิดผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมสูง หรือมีศักยภาพทำให้เกิดความเสียหายอย่างรุนแรง (catastrophic damage) ตัวอย่างเช่น โครงการท่อก๊าซ โรงงานพลังงานปรมาณู หรือโรงงานที่ใช้วัตถุดิบสารอันตรายต้องซื้อประกัน (Insurance) จากบริษัทประกันในรูปของการจ่ายค่าเบี้ยประกันโดยที่บริษัทประกันจะทำหน้าที่ชดเชยตามกฎหมายกรณีที่เกิดความเสียหายภายใต้ระยะเวลาที่เป็นความคุ้มครองของกรมธรรม์ (Policy period) เพื่อเป็นวงเงินที่เป็นการยืนยันว่าจะสามารถชดเชยความเสียหายทางสิ่งแวดล้อมที่อาจเกิดขึ้นได้อย่างเพียงพอ เนื่องจากหากเกิดภัยพิบัติที่ต้นทุนความเสียหายสูงมาก บริษัทผู้ปล่อยมลพิษอาจเผชิญต่อความเสี่ยงทางการเงินหรืออาจถึงขั้นล้มละลาย ซึ่งก็อาจเป็นแรงจูงใจอีกทางซึ่งผลักดันให้ผู้ปล่อยมลพิษเกิดการหลีกเลี่ยงที่จะรับผิดชอบต่อต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมได้

• เป็นการเน้นสะท้อนต้นทุนที่เกี่ยวข้องกับความเสี่ยงหรือความไม่แน่นอนด้านสิ่งแวดล้อม (เช่น การทำความสะอาดฟื้นฟูแหล่งผลิตเมื่อเกิดการรั่วไหล, ความเสียหายต่อทรัพย์สิน, การชดเชยผลกระทบที่มีต่อสุขภาพ) รวมทั้งสร้างมาตรการป้องกันภยันตรายก่อนเหตุการณ์ (precautionary measure) ไม่ใช่การแก้ไขปัญหาหลังเหตุการณ์

• รูปแบบการทำประกัน มี 2 ลักษณะที่สำคัญ

1) การประกันความเสียหายที่เกิดกับบุคคลที่สาม (Third-party liability insurance)เน้นการชดเชยความเสียหายที่จะเกิดต่อสิ่งแวดล้อม หรือต่อชีวิตและทรัพย์สินของบุคคลที่สามโดยความเสียหายนั้นอาจเกิดขึ้นภายใต้หรือนอกเหนือการควบคุมของบริษัทเจ้าของโครงการก็เป็นได้แล้วแต่การตกลง แต่จะยังไม่รวมต้นทุนในการทำความสะอาดพื้นที่ที่มีการปนเปื้อน
2) การประกันความเสียหายที่เกิดกับตนเอง (First-party or personal insurance) เพื่อชดเชยต้นทุนความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการเยียวยามลพิษ/สิ่งแวดล้อม (ในอดีตหรืออนาคต) ในพื้นที่การดำเนินงานของตนเอง รวมถึงมลพิษที่เกิดสืบเนื่องมาจากการกระทำของบุคคลภายนอกด้วย

• ตัวอย่างเช่น กฎหมาย Danish Contaminated Soil Act 1999 ของประเทศเดนมาร์กได้กำหนดให้เจ้าของถังเก็บนํ้ามันขนาดใหญ่ต้องมีประกันความรับผิดต่อการปนเปื้อนในวงเงินไม่เกิน 2 ล้านโครนเดนมาร์ก (DKK)ประเทศสวีเดนและฟินแลนด์ มีการตั้งกองทุน pollution clean-up fund ซึ่งมีที่มาทางการเงินจากการซื้อประกันด้านสิ่งแวดล้อม สำหรับกิจการการดำเนินงานที่มีความเสี่ยงสูง และนำเงินไปใช้ในการฟื้นฟูแหล่งผลิตซึ่งถูกละทิ้ง หรือชดเชยผู้ได้รับบาดเจ็บ หรือทรัพย์สินที่ได้รับผลกระทบจากมลพิษทางสิ่งแวดล้อม ตัวอย่างในระดับสากล เช่นInternational Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage 1969 ซึ่งเรียกร้องให้เจ้าของเรือเดินสมุทรต้องมีประกันความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมหรือหลักทรัพย์ทางการเงินอื่นๆเช่นเดียวกับอนุสัญญาอื่นๆอย่างเช่นthe 1996 International Convention on Liability and Compensation for Damage in Connection with the Carriage of Hazardous and Noxious Substances by Sea ที่มีการเรียกร้องให้ซื้อประกันภาคบังคับเช่นกัน

• บางครั้งอาจมีการใช้เครื่องมือผสมผสานที่รวมหลักการทั้ง 2 อย่างทั้งพันธบัตรสิ่งแวดล้อม และการประกันเข้าด้วยกันเช่น Waste Disposal Bond ของประเทศอิตาลี ใช้หลักการของ Assurance bond คือให้ผู้ประกอบการที่ทิ้งขยะแห่งใหม่ ต้องซื้อพันธบัตรเพื่อรับรองการฟื้นฟูสภาพพื้นที่หากมีการปิดทำการในระยะเวลา 10 ปี (+2 ปี สำหรับระยะเวลาชดเชยการขาดทุน) รวมทั้งใช้หลักการของการประกันภัย ในการให้จ่ายเบี้ยประกันความเสียหายล่วงหน้าตลอดช่วงเวลาของโครงการด้วย

ข้อดีของการประกันความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม

• การประกันเป็นเครื่องมือที่อิงอยู่กับกลไกตลาด (Market-based approach) โดยมีการใช้ประโยชน์จากมาตรการทางการเงินในการสร้างเงื่อนไขให้การดำเนินการด้านสิ่งแวดล้อม (Environmental performance) จะถูกสะท้อนไว้ผ่านทางการมีอยู่ของประกันนั้นๆ (availability) รวมทั้งค่าเบี้ยประกัน (Cost of premium)กล่าวคือบริษัทที่ถูกสงสัยว่ามีการดำเนินการด้านสิ่งแวดล้อมที่ไม่ดีหรือมีความเสี่ยงสูงก็จะถูกบริษัทประกันปฏิเสธไม่รับทำประกันหรือถูกคิดค่าเบี้ยประกันในอัตราที่สูงซึ่งสามารถสื่อสารให้ประชากรในระบบเศรษฐกิจสามารถรับทราบถึงธรรมชาติและต้นทุนที่จะเกิดขึ้นจากความเสี่ยงทางด้านสิ่งแวดล้อมได้

• เป็นแรงจูงใจให้บริษัทดำเนินการด้านสิ่งแวดล้อมด้วยความระมัดระวังเช่น การปรับปรุงมาตรการด้านความปลอดภัย และคุ้มครองบริษัทจากผลกระทบทางด้านการเงินที่จะเกิดขึ้นหากเกิดอุบัติเหตุความเสียหายทางด้านสิ่งแวดล้อมจากการดำเนินงานของบริษัทขึ้น ซึ่งมีความสำคัญมากหากบริษัทนั้นมีข้อจำกัดทางด้านการเงินสูงอาจทำให้ผู้ปล่อยมลพิษเกิดแรงจูงใจที่จะยับยั้ง ลดความเสี่ยง หรือนำนวัตกรรมเพื่อลดลกระทบที่คาดว่าจะเกิดกับสิ่งแวดล้อมมาใช้

• สถาบันการเงินหรือบริษัทประกันต่างๆจะเป็นผู้ทำหน้าที่ในการประเมิน ผ่านการรวบรวมข้อมูลและบริหารความเสี่ยงแทน สามารถตรวจสอบได้จากตัวแปรต่างๆ เช่น มาตรฐานสากลด้านสิ่งแวดล้อม (ISO หรือ EMAS) เพื่อประเมินความปลอดภัยด้านสิ่งแวดล้อมของโรงงานและอาจมีมาตรการพิเศษบางประกันเพื่อช่วยเหลือบริษัทที่มีการจัดการความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมหรือความปลอดภัยที่ดีได้ และในทางกลับกัน ก็อาจจะปฏิเสธที่จะให้สินเชื่อหรือขายประกันให้แก่บริษัทที่ไม่ได้แสดงให้เห็นถึงมาตรฐานการจัดการความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมที่ดีได้ซึ่งจะทำให้เกิดทั้งความชัดเจน ความยืดหยุ่น และประสิทธิภาพในการติดตามและตรวจสอบค่อนข้างสูง

• มีต้นทุนที่ประหยัดกว่าเมื่อเทียบกับการชดเชยจากหน่วยงานภาครัฐ และเป็นการผลักภาระต้นทุนจากภาครัฐไปยังผู้ที่ก่อมลพิษให้รับผิดชอบความเสี่ยงเองส่วนภาครัฐจะมีหน้าที่ในการตรวจสอบติดตามให้การชดเชยเยียวยาแก่ผู้เสียหายสัมฤทธิ์ผลเท่านั้น

3. ข้อควรพิจารณาในการนำเครื่องมือพันธบัตรและการประกันด้านสิ่งแวดล้อมมาใช้ในประเทศไทย
แม้เครื่องมือพันธบัตรและการประกันด้านสิ่งแวดล้อม จะมีความน่าสนใจในเชิงหลักการที่สร้างความรับผิดและแรงจูงใจในการลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม แต่ในทางปฏิบัติ ก็มีประเด็นปลีกย่อยมากมายที่ต้องพิจารณาถึง อาทิเช่น

3.1 รายละเอียดของการทำสัญญา

• การกำหนดขอบข่ายของผู้ทำสัญญาให้ชัดเจนในประเด็นต่างๆ อาทิเช่น ประเภทของโครงการที่จำเป็นต้องมีการซื้อพันธบัตรหรือประกันบทลงโทษทางกฎหมาย เพราะหากมีการกำหนดเงื่อนไขอย่างไม่รัดกุม อาจมีผลกระทบและไปบิดเบือนการตัดสินใจในกระบวนการผลิต ลงทุน และรูปแบบของการทำสัญญาระหว่างบริษัทคู่สัญญาต่างๆได้ เช่นกรณีที่ผู้ทำสัญญาไปว่าจ้างผู้รับเหมารายอื่นต่อ ใครจะเป็นผู้รับผิดชอบต่อการซื้อพันธบัตรเหล่านี้ หรืออาจมีการกำหนดความรับผิดชอบร่วมกันและหลากหลาย ดังเช่น ภายใต้ Superfund Law ของสหรัฐอเมริกา ซึ่งทั้งเจ้าของที่ดินหรือทรัพย์สินผู้ดำเนินการกำจัดของเสีย และบริษัทต้นทางผู้ผลิตของเสียนั้น ทั้งหมดต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายทางสิ่งแวดล้อมร่วมกัน เป็นต้น

• ระยะเวลาการกำหนดเงื่อนไขของพันธบัตรหรืออายุของกรมธรรม์ อาจไม่จำเป็นต้องเท่ากับช่วงอายุของโครงการ เนื่องจากผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมบางอย่างอาจเกิดขึ้นหลังโครงการยุติไปแล้วก็เป็นได้ เช่น ความเป็นกรดของดิน หรือผลกระทบเรื้อรังทางด้านสุขภาพ โดยอาจมีการจำแนกออกเป็นมลพิษที่เกิดขึ้นโดยทันที และมลพิษที่เกิดอย่างค่อยเป็นค่อยไป ซึ่งการเรียกร้องค่าเสียหายจะล่าช้ากว่าช่วงกรมธรรม์ได้

3.2 ระบบการตรวจสอบ ติดตาม และบังคับผล

• เกณฑ์ในการประเมินต้นทุนความเสียหาย ทั้งก่อนและหลังโครงการ เพื่อนำมาคำนวณเป็นมูลค่าพันธบัตรต้องมีความชัดเจน และต้องมีหน่วยงานที่รับผิดชอบในการตรวจสอบประเมิน และต้องคำนึงถึงความเสี่ยงที่ผู้ประกอบการจะปิดบังข้อมูลผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมที่แท้จริงเช่น ลักลอบกำจัดของเสีย หรือรายงานข้อมูลผลกระทบที่เป็นเท็จ ได้

• กรณีของการทำประกัน หน่วยงานภาครัฐต้องทำหน้าที่ตรวจสอบสัญญาการทำประกันระหว่างบริษัทผู้ดำเนินการและบริษัทหรือสถาบันการเงินผู้รับทำประกันและความมั่นคงทางการเงินของหน่วยงานผู้รับทำประกันนั้น รวมถึงประเมินว่าหน่วยงานผู้รับทำประกันสามารถประเมินความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมของบริษัทหนึ่งได้ถูกต้องมากน้อยเพียงใด

• กรณีของพันธบัตร หากในช่วงระหว่างระยะเวลาของพันธบัตร บริษัทมีแนวโน้มว่าจะมีสถานภาพทางการเงินที่ยํ่าแย่ลง ทางหน่วยงานรัฐคู่สัญญาอาจต้องดำเนินการ เช่น การขอให้วางหลักทรัพย์คํ้าประกันแทน หรือร้ายแรงสุดคือการวางคำขู่ในการยกเลิกสัญญา เนื่องจากบริษัทอาจไม่สามารถปฏิบัติตามข้อกำหนดด้านสิ่งแวดล้อมได้

3.3 เงื่อนไขในการออกแบบนโยบายในภาพรวม

• ควรมีการคำนึงว่าระบบพันธบัตรและการประกันด้านสิ่งแวดล้อมนี้ควรดำเนินการโดยรัฐบาลหรือเอกชน และควรเป็นการบังคับหรือสมัครใจ ซึ่งแต่ละทางเลือกก็มีข้อดีข้อเสีย และต้นทุนทางการจัดการที่แตกต่างกัน เช่น การบังคับให้มีการซื้อประกันจะช่วยลดปัญหาที่เหลือแต่กิจการที่มีการปฏิบัติด้านสิ่งแวดล้อมที่ไม่ดีเท่านั้นที่ซื้อประกัน (adverse selection) ได้ และทำให้บริษัทประกันต้องแบกรับความเสี่ยงที่สูงเกินไปการบังคับจะทำให้ทั้งบริษัทที่มีความเสี่ยงสูงและบริษัทที่มีความเสี่ยงตํ่าต่างก็ต้องซื้อประกันและช่วยลดความเสี่ยงในตลาดประกันลงเป็นต้น

• ควรคำนึงถึงความซํ้าซ้อนกับการใช้มาตรการด้านสิ่งแวดล้อมประเภทอื่น เช่น ค่ามาตรฐาน หรือภาษีเพราะถ้าหากมาตรการเข้มงวดจนเกินไป ผู้ประกอบการต้องหักรายได้จากผลกำไรบางส่วนเพื่อเป็นต้นทุนจากการซื้อพันธบัตรและจ่ายค่าเบี้ยประกัน การผลักภาระไปให้กับผู้บริโภคผ่านทางการขึ้นราคาสินค้า หรือลดคุณภาพของสินค้าลง หรือแม้แต่ทำให้ผู้ประกอบการเลือกที่จะลักลอบปล่อยมลพิษหรือรายงานข้อมูลเท็จเพื่อลดภาระรายจ่ายลง ซึ่งทำให้เกิดปัญหาที่ผิดเพี้ยนไปจากเจตนาเดิมของนโยบาย

• การคำนึงถึงความพร้อมและจังหวะเวลาของนโยบาย เช่น การบังคับใช้มาตรการซื้อพันธบัตรหรือประกันสำหรับผู้ประกอบการรายใหม่อาจทำได้ง่าย แต่กับผู้ประกอบการรายเก่าที่ได้ดำเนินโครงการอยู่แล้วอาจมีข้อจำกัดในการบังคับใช้อยู่มาก ทั้งทางด้านกฎหมาย และทางการปรับตัว และอาจไม่ส่งผลให้มีการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมด้านการจัดการสิ่งแวดล้อมเท่าที่ควรจึงอาจกำหนดช่วงนโยบายในลักษณะของระยะสั้นและยาว เพื่อให้ผู้ประกอบการสามารถปรับตัวได้ นอกจากนั้น ภาครัฐควรประสานและทำความเข้าใจกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้พร้อม และวางมาตรการระดับรองหรือระดับท้องถิ่นให้สอดคล้องในกรณีของบางประเทศ เช่น บราซิล กฎหมายได้กำหนดให้มีการบังคับซื้อพันธบัตรสิ่งแวดล้อมมาแล้วเรียบร้อยแล้วสำหรับโครงการที่ทำให้ผืนดินปนเปื้อน หรือการฟื้นฟูป่าสำหรับโครงการสัมปทานป่าไม้ของภาครัฐ แต่ยังไม่มีการออกพันธบัตรโดยรัฐออกมา ทำให้มาตรการนี้ยังไม่มีประสิทธิผลในทางปฏิบัติ

• ควรมีการคำนึงถึงความแตกต่างในการบังคับใช้ระหว่างบริษัทขนาดใหญ่และบริษัทขนาดเล็ก เพราะบางครั้งการบังคับเงื่อนไขเหล่านี้กับบริษัทขนาดใหญ่อาจมีความจำเป็นน้อยกว่า เนื่องจากบริษัทขนาดใหญ่บางแห่งอาจมีระบบการจัดการสิ่งแวดล้อมที่ดีและได้มาตรฐานมากกว่าบริษัทขนาดเล็กก็เป็นได้แต่การบังคับบริษัทขนาดกลางและเล็กเข้มงวดเกินไป บริษัทอาจมีรายได้ที่ไม่เพียงพอได้จะจ่ายได้ จึงควรต้องมีการวิเคราะห์ผลได้และความเสี่ยงในรายบริษัทเพื่อที่จะกำหนดข้อกำหนดความรับผิดชอบทางการเงินของแต่ละบริษัทของแต่ละบริษัท

4. ประเทศไทยกับมาตรการจัดการความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม
สำหรับประเทศไทยกลไกที่มีอยู่ในการกำกับดูแลโดยรัฐเพื่อป้องกันมิให้เกิดผลกระทบที่รุนแรง หรือเพื่อลดความเสี่ยงจากโครงการดังกล่าวให้มากที่สุดในปัจจุบัน ได้แก่ การควบคุมก่อนดำเนินการ เช่น การมีกฎหมายบังคับให้กิจการหรือโครงการต่างๆประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หรือการทำ EIA (Environmental Impact Assessment) ก่อนดำเนินโครงการ หรือกลไกรองรับเมื่อเกิดผลกระทบเช่น พ.ร.บ.ส่งเสริมและคุ้มครองคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 เป็นต้น แต่อย่างไรก็ดี ด้วยปัญหามลพิษขั้นรุนแรงในหลายกรณีก็ได้สะท้อนถึงความต้องการกลไกทางเงินเพื่อชดเชยเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม ยกตัวอย่างเช่นกรณีของเหมืองและโรงไฟฟ้าแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ที่การเรียกร้องค่าเสียหายต้องผ่านกระบวนการต่อสู้เรียกร้องทางกฎหมายอยู่นาน ในขณะที่การตั้งกองทุนรอบโรงไฟฟ้าเพื่อช่วยเหลือผู้ป่วยที่ได้รับผลกระทบจากทางการไฟฟ้าฝ่ายผลิต ก็มีข้อสังเกตว่าถูกนำไปใช้ในวัตถุประสงค์อื่นๆโดยไม่สามารถตกถึงชาวบ้านผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงทั้งหมด ซึ่งการแก้ปัญหาลักษณะนี้เป็นเพียงกลไกเชิงตั้งรับซึ่งยังไม่สามารถเป็นหลักประกันความปลอดภัยสำหรับกรณีของกิจการที่มีความเสี่ยงอื่นๆในอนาคตได้ กล่าวคือ ยังไม่มีมาตรการใดที่สามารถสะท้อนประเด็นเรื่องความเสี่ยงของกิจการ รวมถึงสร้างภาระในการรับผิดชอบผลกระทบกรณีที่มีความเสียหายทางสิ่งแวดล้อมเกิดขึ้นตกอยู่ผู้ก่อผลกระทบโดยตรง ซึ่งจะสามารถเป็นแรงจูงใจให้ผู้ดำเนินการมีความรอบคอบใส่ใจ และพยายามใช้เทคโนโลยีหรือกระบวนการผลิตที่ลดความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมให้มากที่สุดด้วย

ขณะนี้ความพยายามของภาครัฐในการนำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์มาใช้ในการจัดการสิ่งแวดล้อมภายใต้ ร่าง พ.ร.บ.มาตรการการคลังเพื่อสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ... (ชื่อเดิม ร่าง พ.ร.บ.เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เพื่อการจัดการสิ่งแวดล้อม) ซึ่งได้กำหนดให้การวางประกันความเสี่ยงหรือความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมเป็นเครื่องมือทางการคลังประเภทหนึ่งน่าจะเป็นมาตรการที่เหมาะสม หรือในกรณีของนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด ได้มีผลการศึกษาของสำนักงานสุขภาพแห่งชาติ ในเรื่อง “หลักเกณฑ์ การพิจารณาโครงการหรือกิจการที่เข้าข่ายอาจส่งผลกระทบต่อสุขภาวะของชุมชนอย่างรุนแรง” มีความเห็นว่า กิจการส่วนใหญ่ในพื้นที่ควบคุมมลพิษมาบตาพุดและตำบลใกล้เคียงไม่เข้าข่ายเป็นโครงการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง แม้จะมีหลักฐานบ่งชี้อย่างชัดเจนว่ามีปัญหามลพิษสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของชุมชนอย่างรุนแรงก็ตาม ซึ่งข้อเสนอหนึ่งเพื่อแก้ปัญหาดังกล่าวคือ “ให้นำมาตรการทางการเงินมาใช้ประกอบการดำเนินโครงการในพื้นที่ควบคุมมลพิษนี้ เช่นการกำหนดให้ผู้ประกอบการต้องจ่ายเงินประกันความเสี่ยงผลกระทบด้านต่างๆที่อาจจะเกิดจากการดำเนินโครงการ” (คณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ, 2553) แต่ทั้งนี้ก็ยังไม่มีการศึกษารายละเอียดทางวิชาการเพิ่มเติมถึงความเป็นไปได้ดังกล่าว การศึกษารูปแบบของมาตรการพันธบัตรและการวางเงินประกันด้านสิ่งแวดล้อมจากต่างประเทศ โดยคำนึงถึงบริบทของสิ่งแวดล้อม การบังคับใช้กฎหมาย และวัฒนธรรมทางธุรกิจของประเทศไทย ผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมรับฟังความคิดเห็นจากผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายทุกระดับ และการออกแบบแผนปฏิบัติงานในเชิงธุรกิจ (Business model) ของมาตรการนี้ จึงมีความสำคัญยิ่ง ที่จะทำให้ทราบคำตอบว่ามาตรการเหล่านี้เหมาะสมกับประเทศไทยจริงหรือไม่ อย่างไร หรือมีนโยบายอื่นที่เหมาะกว่าในการขับเคลื่อนประเทศไทยเข้าสู่การเป็นสังคมเศรษฐกิจสีเขียวอย่างแท้จริงต่อไป

เอกสารอ้างอิง

Department of Industry and Resource (2006) Mining Environmental Management Guidelines:Reviews of
Environmental Performance Bonds in Western Australia.Government of Western Australia.
Hird, John A. (2007) Environmental Policy and Equity: The Case of Superfund. Journal of Policy Analysis
and Management Volume 12, Issue 2, pages 323–343, 1993.
OECD. (1994) Managing the Environment: The Role of Economic Instruments. Paris.
คณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (2553). รายงานการประชุมคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ครั้งที่ 5/ 2553. วันศุกร์ที่ 22 เดือนตุลาคม
พ.ศ. 2553.
ดารารัตน์ อานันทนะสุวงศ์ (2541) เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ในการจัดการของเสียเพื่อการพัฒนาแบบยั่งยืน. คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ
สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์.
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ (2549) การใช้เครื่องมือเศรษฐศาสตร์เพื่ออนุรักษ์สิ่งแวดล้อม. วารสารเศรษฐศาสตร์ประยุกต์. ปีที่ 8 ฉบับที่ 1
หน้าที่ 93-107.
มิ่งสรรพ์ ขาวสะอาด และกอบกุล รายะนาคร (2550)ร่าง พ.ร.บ. เครื่องมือเศรษฐศาสตร์ในการจัดการสิ่งแวดล้อม. งานวิจัยนำเสนอสำนัก
นโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2551) โครงการศึกษาเพื่อกำหนดกรอบนโยบายและแนวทางในการป้องกันและแก้ไขปัญหาผล
กระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ : กรณีศึกษาด้านทรัพยากรแร่. รายงานฉบับสมบูรณ์ เสนอต่อสำนักงานนโยบายและแผน
ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม.

ภาพ: http://www.simplytop10.com/top-5-ways-to-curb-environmental-pollutio