โครงการ "การศึกษาเครื่องมือและกลไกทางด้านเศรษฐศาสตร์และกฎหมายเพื่อการแก้ไขปัญหาและลดปัญหาโลกร้อนและข้อเสนอสำหรับประเทศไทย" (พ.ศ.2552 - พ.ศ.2553)


ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) เป็นปัญหาที่ประชาคมโลกให้ความสนใจและตื่นตัวกันอย่างกว้างขวาง แม้จะมีข้อถกเถียงกันทางวิชาการถึงขนาดของผลกระทบที่จะเกิดขึ้น แต่ข้อสรุปหนึ่งที่เป็นไปในทิศทางเดียวกันคือ ประโยชน์ที่จะได้จากการดำเนินการลดก๊าซเรือนกระจกจะสูงกว่าต้นทุนของการแก้ไขเมื่อเกิดปัญหาแล้ว และยิ่งเริ่มดำเนินการเร็วเท่าใดต้นทุนของการดำเนินการ ก็จะยิ่งต่ำลง ซึ่งรัฐบาลเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนกระบวนการทั้งการปรับตัวจากผลกระทบ (Adaptation) และการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพื่อบรรเทาปัญหาดังกล่าว (Mitigation) ผ่านทางนโยบายต่างๆ ปัจจุบัน นอกเหนือจากในเวทีการเจรจาพหุภาคีเพื่อลดก๊าซเรือนกระจกแล้ว ประเทศมหาอำนาจหลายๆแห่งยังได้มีความพยายามแสวงหากลไกและเครื่องมือเพื่อจัดการก๊าซเรือนกระจกในระดับประเทศของตนเองคู่ขนานหรืออาจเป็นเอกเทศพร้อมกันไปด้วย

ประเทศสหรัฐอเมริกา ในฐานะผู้เล่นสำคัญของโลก ทั้งในแง่ของการเป็นผู้ปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกรายใหญ่ และผู้มีอิทธิพลในกระบวนการเจรจาระดับพหุภาคี ได้มีความเคลื่อนไหวที่สำคัญ คือ การออกร่างกฎหมาย American Clean Energy and Security Act: ACES หรือ Markey-Waxman Draft Legislation ซึ่งอยู่ระหว่างกระบวนการพิจารณาของรัฐสภา กฎหมายฉบับนี้มีเป้าหมายสำคัญเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและปรับโครงสร้างพลังงานของประเทศไปสู่การใช้พลังงานที่สะอาดมากขึ้น แนวคิดที่หลักถูกนำมาใช้เป็นแนวคิดพื้นฐานของกฎหมายฉบับดังกล่าว คือ แนวคิดเรื่องการใช้ระบบซื้อขาย (Cap & Trade) กล่าวคือรัฐบาลจะกำหนดเป้าหมายรวมเกี่ยวกับปริมาณก๊าซเรือนกระจกของประเทศ จากนั้นก็จะจัดสรรโควตาของการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emission Allowance) ให้กับสาขาการผลิตต่างๆ และสำหรับผู้ที่มีต้นทุนในการลดสูงหรือไม่สามารถลด ก็สามารถซื้อโควตาที่เหลือจากผู้อื่น หรือชดเชยโดยวิธีการซื้อเครดิตจากแหล่งอื่น (Offset) ทั้งในประเทศและจากโครงการลดการสูญเสียพื้นที่ป่าไม้ในต่างประเทศ (International off-set credit: IOC) ได้ อีกมาตรการหนึ่งที่จะป้องกันไม่ให้อำนาจในการแข่งขันทางตลาดของผู้ประกอบการในสหรัฐอเมริกาลดลง คือ มาตรการ Border Adjustment ที่กำหนดให้ ตั้งแต่ปี ค.ศ.2020 เป็นต้นไป สินค้านำเข้าที่ผลิตจากกระบวนการผลิตทำให้เกิดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจำนวนมากจะต้องทำเรื่องขอ International Reserve Allowance ซึ่งต้นทุนในการขอนี้ จะทำให้ราคาของสินค้านำเข้าสูงขึ้นเพื่อลดความแตกต่างกับราคาสินค้าภายในประเทศ

สหภาพยุโรป เป็นอีกหนึ่งกลุ่มผู้เล่นสำคัญในเวทีเจรจาพหุภาคีด้านการจัดการก๊าซเรือนกระจก โดยมาตรการภายในภูมิภาคที่สำคัญ คือ การริเริ่มแผนงานการค้าการอนุญาตให้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในสหภาพยุโรป โดยใช้หลัก Cap & Trade เช่นเดียวกับสหรัฐอเมริกา ภายใต้ระบบ EU Emission Trading System (EU ETS) ตาม Directive 2003/87/EC เพื่อให้ประเทศสมาชิกของสหภาพบรรลุเป้าหมายใน การลดระดับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยมีค่าใช้จ่ายที่เหมาะสม อันมีการปรับแก้ที่สำคัญ คือ EU Directive 2008/101/EC เพื่อรวมเอากิจกรรมด้านการบินเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของ EU ETS และ Directive 2009/29/EC เพื่อแก้ไขเพิ่มเติม Directive 2003/87/EC เพื่อขยาย และปรับปรุงบทบาทของ ETS ให้เข้มแข็งมากขึ้น นอกจากนั้น ยังมีนโยบายอื่นๆนอกเหนือจากระบบดังกล่าวเพื่อนำสหภาพยุโรปไปสู่เป้าหมายการเป็น low-carbon economy เช่น การกำหนดเป้าหมายการเพิ่มสัดส่วนการใช้พลังงานหมุนเวียนจากอัตราการใช้พลังงานทั้งหมด 20 เปอร์เซ็นต์ ในปี ค.ศ.2020 การส่งเสริมการพัฒนาและการใช้เทคโนโลยีการกักเก็บและดูดซับคาร์บอน (Carbon Capture and Storage: CCS) อย่างปลอดภัย การใช้มาตรการฉลากสิ่งแวดล้อม (Eco-label) และการสนับสนุนการตั้งกองทุนด้านประสิทธิภาพพลังงานและพลังงานหมุนเวียน (Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund: GEEREF) เป็นต้น

มาตรการของทั้งสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปที่อาจส่งผลต่อประเทศไทย ได้แก่

- การเก็บภาษีคาร์บอนจากสินค้านำเข้า (Border Carbon Adjustment: BCA) ซึ่งผู้ส่งออกไทยที่ต้องการส่งสินค้าไปยังสหรัฐอเมริกา (หรือสหภาพยุโรป) ในอนาคต ต้องแบกรับภาระในการซื้อใบอนุญาตเพื่อการปล่อยก๊าซเรือนกระจก อันทำให้ราคาสินค้าแพงขึ้น

- การลดก๊าซเรือนกระจกจากการทำลายป่าและความเสื่อมโทรมของป่าในประเทศกำลังพัฒนา (REDD) หากมีอุปสงค์สำหรับคาร์บอนเครดิตที่มาจากโครงการ REDD ซึ่งได้ระบุไว้ในกฎหมาย ACES มากขึ้น น่าจะเป็นประโยชน์กับประเทศในการเป็นแรงกระตุ้นให้เร่งแก้ไขปัญหาการสูญเสียพื้นที่ ป่าไม้อย่างเป็นรูปธรรม แต่อย่างไรก็ตาม โอกาสของประเทศไทยเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆยังไม่ได้เปรียบมากนัก อุปสรรคอีกประการ คือ เงื่อนไขของโครงการต่างๆ ซึ่งยังไม่มีความชัดเจน เช่น การระบุเพียงว่าโครงการภาคป่าไม้จะต้องมีการดำเนินการแบบยั่งยืน โดยไม่ได้ระบุชัดเจนว่า การดำเนินการแบบยั่งยืนนั้นมีความหมายอย่างไร ทำให้ยากที่จะรับประกันได้ว่าประเทศไทยจะสามารถเข้าร่วมโครงการได้ ฯลฯ

- การรวมภาคการบินใน EU ETS ของสหภาพยุโรป อาจทำให้ราคาสินค้าส่งออกขั้นสุดท้ายที่ต้องขนส่งทางเครื่องบินสูงขึ้นตามไปด้วย โดยเฉพาะสินค้ากลุ่มที่มีสัดส่วนต้นทุนค่าขนส่งค่อนข้างสูง ยกตัวอย่างเช่น ดอกไม้ เป็นต้น แต่อาจเป็นโอกาสในด้านของอุปสงค์ของโครงการ Carbon Offset ต่างๆที่จะเพิ่มสูงขึ้น เช่น CDM เป็นต้น

- การใช้มาตรการด้านฉลากสิ่งแวดล้อม (Eco-label) ของสหภาพยุโรป แม้จะเป็นมาตรการเชิงสมัครใจที่ขับเคลื่อนจากผู้บริโภค แต่ส่งผลให้ผู้ประกอบการผลิตสินค้าจากประเทศกำลังพัฒนาต้องเผชิญกับต้นทุนที่เพิ่มขึ้นสำหรับการตรวจสอบและรับรองผลิตภัณฑ์ ทั้งในเรื่องการจ้าง/เชิญผู้เชี่ยวชาญ หรือการตรวจวัดการปล่อยปริมาณการปล่อยคาร์บอนตลอดช่วงชีวิตผลิตภัณฑ์ (Life Cycle Assessment: LCA) และการทำบัญชีคาร์บอนของแหล่งวัตถุดิบต่างๆ (Carbon Accounting) เป็นต้น

ข้อเสนอแนะหลักในส่วนของประเทศไทย แบ่งตามประเด็น คือ

1) ควรมีการศึกษาผลกระทบของมาตรการ BCA รายสาขา ส่งเสริมการวิจัยด้านประสิทธิภาพในการใช้พลังงานของเทคโนโลยี การช่วยเหลือผู้ประกอบการประเมิน Life Cycle Analysis (LCA) หรือการจัดทำฐานข้อมูลเกี่ยวกับปริมาณก๊าซ CO2 ที่เกิดจากการผลิต รวมถึงการศึกษาและวิพากษ์ความเป็นธรรมทางการค้าในการที่สหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปจะนำเอามาตรการ BCA มาใช้ ฯลฯ

2) การกำหนดปีฐานสำหรับการประเมินการเปลี่ยนแปลงการสูญเสียพื้นที่ป่าไม้ การกำหนดความชัดเจนของคำว่าพื้นที่ป่าไม้ และสิทธิชุมชนดั้งเดิม การวิเคราะห์ต้นทุนและผลตอบแทนของการลงทุนเพื่อลดอัตราการสูญเสียพื้นที่ป่าไม้ การกำหนดยุทธศาสตร์การใช้ที่ดินระยะยาว ฯลฯ

3) เชิงสถาบัน ควรมีการศึกษาทบทวน อำนาจหน้าที่ บทบาทและโครงสร้างองค์กร ของหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เช่น สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สำนักงานองค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก (TGO) เพื่อให้สามารถตอบสนองต่อสถานการณ์ได้ทัน เสนอให้มีตั้งคณะอนุกรรมการเพิ่มขึ้น ภายใต้คณะกรรมการนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติ อีกจำนวน 2 คณะ ประกอบด้วย คณะอนุกรรมการด้านการลดก๊าซเรือนกระจก และคณะอนุกรรมการด้านการปรับตัวอันเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การประเมินความต้องการ (Need Assessment) ในด้านต่างๆเพื่อขอรับการสนับสนุนทางการเงินจากต่างประเทศ ฯลฯ

สงวนลิขสิทธิ์ © 1995-2015 สถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม (ธ.พ.ส.ส.).
8/16 ถ.กรุงเกษม แขวงวัดสามพระยา เขตพระนคร กทม. 10200
โทรศัพท์ 0 2280 1812 , 0 2280 6228 , 0 2280 0557 , 0 2628 6438
โทรสาร 0 2282 8877
e-mail: gseiorth@gmail.com