โครงการ "ธรรมาภิบาลและการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการจัดการด้านสิ่งแวดล้อม ระยะที่ 2" (พ.ศ.2546 - พ.ศ.2548)


โครงการ ธรรมาภิบาล (Good Governance) และการมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) ในกระบวนการจัดการด้านสิ่งแวดล้อม ระยะที่ 2 มีวัตถุประสงค์เพื่อการแสวงหาแนวทางการกำหนดนโยบาย และปรับปรุงกติกา รวมทั้งกฎหมาย ในลักษณะที่นำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งกล่าวคือ ช่วยให้การพัฒนาเศรษฐกิจและการรักษาสิ่งแวดล้อม ดำเนินควบคู่กันไปได้อย่างเหมาะสม และก่อให้เกิดความเป็นธรรมต่อสังคมไทย โดยในการศึกษาได้แบ่งออกเป็น 2 ด้าน คือ ระดับนโยบาย และระดับพื้นที่ โดยได้ใช้พื้นที่กรณีนิคมอุตสาหกรรม จังหวัดลำพูน เป็นโครงการนำร่อง สำหรับการศึกษาในระดับนโยบายได้หยิบยกกรณีนโยบายที่เกี่ยวกับการจัดการกรณีอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ ในระดับนโยบายจะเน้นการบูรณาการของนโยบายการจัดการสิ่งแวดล้อมอุตสาหกรรม โดยการพัฒนาเครื่องมือ เพื่อช่วยในการตัดสินใจ ตลอดจนกลไกและนโยบายที่เหมาะสมที่จะนำไปสู่การเกิดธรรมาภิบาล และการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการพัฒนานโยบายอุตสาหกรรมที่นำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน ส่วนการศึกษาในระดับปฏิบัติ การมุ่งเน้นการสร้างกลไกในระดับปฏิบัติการ ที่จะก่อให้เกิดความเข้มแข็งในระดับชุมชน คนงาน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนการสร้างระบบการจัดการความเสี่ยงจากผลกระทบอุตสาหกรรมในระดับท้องถิ่นที่เป็นเขตอุตสาหกรรม โดยการมีส่วนร่วมของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม และภาคประชาชน

สำหรับวิธีการศึกษาในทั้ง 2 ระดับ ได้ดำเนินการโดยอาศัยเครื่องมือวิเคราะห์ของการศึกษาในมิติย่อย 4 มิติ คือ มิติผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง มิติสุขภาพ สิ่งแวดล้อม และความเสี่ยง มิติเศรษฐศาสตร์ และมิติสถาบัน นโยบาย และกฎหมาย โดยมิติสถาบันฯจะเป็นตัวเชื่อมโยงมิติต่างๆเข้าด้วยกัน เพื่อเสนอแนะทางที่จะนำไปสู่การมีธรรมาภิบาล เพื่อการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ยั่งยืนต่อไป

จากการศึกษาในส่วนที่เกี่ยวกับธรรมาภิบาลในการจัดการสิ่งแวดล้อมอุตสาหกรรม ระดับนโยบายด้านการพัฒนาอุตสาหกรรมโดยรวมนั้น พบว่า นโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรมของไทยที่ผ่านมา มีการแยกส่วนระหว่างนโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรมกับนโยบายสิ่งแวดล้อม ประกอบกับการขาดธรรมาภิบาลในการจัดการสิ่งแวดล้อมอุตสาหกรรมในระดับพื้นที่ ที่ผ่านมาประเทศไทยเน้นแต่ด้านการพัฒนาทางเศรษฐกิจ โดยส่งเสริมการเป็นฐานการลงทุนด้านอุตสาหกรรมของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว ผลจากการเร่งรัดการพัฒนาเศรษฐกิจอุตสาหกรรมอย่างรวดเร็ว โดยละเลยความสำคัญของการพัฒนาทุนทางทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม ทุนทางสังคมและวัฒนธรรม ที่มีอยู่เดิมในท้องถิ่น ทุนเหล่านี้ได้ถูกทำลายไปมาก

ผลการศึกษาระดับนโยบายด้านการพัฒนาอุตสาหกรรมโดยรวม พบว่า อิทธิพลจากกระแสโลกาภิวัตน์ที่มีการย้ายฐานการผลิตโรงงานอุตสาหกรรมจากประเทศที่พัฒนาแล้วมายังประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งมีผลทำให้ประเทศกำลังพัฒนาเหล่านั้น เช่น ประเทศไทยขาดศักยภาพ และโอกาสในการพึ่งตนเอง ทั้งนี้การพัฒนาที่ผ่านมานั้นเน้นเพียงมิติเศรษฐกิจ โดยละเลยมิติด้านสิ่งแวดล้อมและสังคม ซึ่งเป็นพื้นฐานของการพัฒนาที่ยั่งยืน ทั้งนี้ประเทศไทยยังขาดเงื่อนไขที่จะนำไปสู่การมีธรรมาภิบาลในการจัดการสิ่งแวดล้อม แม้ว่าขณะนี้กระแสโลกาภิวัฒน์ที่นำเรื่องสิ่งแวดล้อมไปเป็นเงื่อนไขทางการค้ามีส่วนทำให้เอกชน เริ่มหันมาปรับตัว เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดผลต่อการส่งออกสินค้าไปยังสหภาพยุโรป

การศึกษานี้ จึงมีข้อเสนอเรื่องการบูรณาการเรื่องสิ่งแวดล้อมเข้าไปในกระบวนการ พัฒนานโยบายอุตสาหกรรม โดยมีข้อเสนอว่า ในระยะสั้นอาจจำเป็นต้องมีกฎเกณฑ์ในการคัดเลือกการลงทุนทั้งภายในและจากต่างประเทศที่บูรณาการเรื่องสิ่งแวดล้อม และสุขภาพเข้ามาร่วมในการตัดสินใจในการส่งเสริมการลงทุน โดยพิจารณาต้นทุนทรัพยากรภายในประเทศ ซึ่งได้รวมต้นทุนผลกระทบภายนอกจากกิจกรรมการผลิตที่มีต่อสิ่งแวดล้อมเข้าไว้ในการคำนวณเป็นตัวชี้วัดในเชิงเศรษฐศาสตร์ โดยใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่เรียกว่า Domestic Resource Cost (DRC) ที่มีการปรับด้วยต้นทุนสุขภาพ มูลค่าผลิตภาพแรงงานที่ลดลงและต้นทุนสิ่งแวดล้อม หรือ Green DRC ส่วนมาตรการระยะยาว โครงการนี้เสนอว่า ต้องสร้างกระบวนการทางนโยบายที่ทำให้เกิดทางเลือกของแนวทางการพัฒนาอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ที่มีการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม และสุขภาพของทางเลือกดังกล่าวด้วย โดยเครื่องมือ คือ การกำหนดนโยบายและประเมินผลกระทบอย่างมีส่วนร่วม ซึ่งในการดำเนินการวิจัยของโครงการฯ ได้มีการจัดการประชุม และเกิดข้อเสนอแนวทางเลือกในการพัฒนาอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ในเบื้องต้นได้ 2 แนวทาง คือ 1) การผลิตแบบ Mass production ซึ่งเป็นการผลิตแบบจำนวนมาก โดยอาศัยการลงทุนจากต่างประเทศเป็นหลัก เพื่อป้อนตลาดส่งออก และ 2) การผลิตแบบ Niche market ซึ่งเป็นทิศทางใหม่ของอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ของไทย โดยเป็นการผลิตที่ประยุกต์ใช้ภูมิปัญญาท้องถิ่นร่วมกับการพัฒนา R&D และการใช้เทคโนโลยี และการออกแบบที่เฉพาะทางเพื่อนำมาช่วยในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ที่มีศักยภาพของประเทศ เช่น การนำเทคโนโลยีกับอิเล็กทรอนิกส์มาใช้กับการเกษตรคือ Agritronics แต่เนื่องจากการระดมความคิดเห็นโดยใช้กระบวนการกำหนดนโยบาย และประเมินผลกระทบอย่างมีส่วนร่วมนี้ เป็นเพียงการดำเนินการในเบื้องต้น ซึ่งกระบวนการทำงานที่จะทำให้ได้ข้อมูลถูกต้อง และสามารถผลักดันเชิงนโยบายเป็นรูปธรรมนั้น ควรจะมีการประยุกต์ใช้เครื่องมือ Strategic Environment Assessment (SEA) เพื่อช่วยให้การประเมินผลกระทบของแต่ละทางเลือกดังกล่าว รวมทั้งต้องศึกษาบนพื้นฐานของกระบวนการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (Stakeholders) ทุกภาคส่วน ตลอดจนต้องมีการนำปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อม และอื่นๆ เช่น เศรษฐกิจ สังคม สุขภาพ มาเป็นเงื่อนไขในการพิจารณากลั่นกรอง ซึ่งเป็นเรื่องที่ควรจะต้องมีการศึกษาเพิ่มเติมต่อไป

ในด้านการศึกษาในระดับพื้นที่นั้น มีวัตถุประสงค์ เพื่อเพิ่มศักยภาพให้ท้องถิ่นได้มีส่วนร่วมในการจัดการดูแลสิ่งแวดล้อม โดยร่วมกันแสดงข้อคิดเห็นในการจัดทำแผนการจัดการสิ่งแวดล้อมเสนอไปยังองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และการสร้าง Capacity Building ให้กับท้องถิ่นในการสามารถติดตาม ตรวจสอบ ให้สามารถดูแล สุขภาพ สิ่งแวดล้อม และสังคมได้ด้วยตนเอง โดยได้มีการจัดทำกิจกรรมต่างๆ ในลักษณะแบบคู่ขนานกัน คือ การทำแผนจัดการสิ่งแวดล้อมของชุมชน ซึ่งได้มีการจัดกิจกรรมต่างๆในพื้นที่ ทั้งในรูปของเวทีท้องถิ่นให้ชุมชน คนงาน และอบต. ในพื้นที่ที่เกี่ยวข้องได้พบปะแลกเปลี่ยนความคิดเห็น และร่วมกันเสวนาแนวทางในการจัดการสิ่งแวดล้อม นอกจากนี้ยังได้มีการจัดฝึกอบรมให้ความรู้แก่ชุมชนและอบต. เพื่อเสริมสร้างความเข้าใจ และตระหนักต่อการมีส่วนร่วมในการจัดการสิ่งแวดล้อมของชุมชนด้วย ในการศึกษาของโครงการฯยังได้มีการทำดัชนีชี้วัดสิ่งแวดล้อม และสุขภาพของชุมชน และแผนที่เดินดิน โดยใช้กิจกรรมการเสวนา และการดำเนินการต่างๆ โดยชุมชนจะเป็นหลักในการทำกิจกรรมภายใต้การให้คำปรึกษาจากนักวิชาการและผู้เชี่ยวชาญของโครงการฯ ซึ่งการดำเนินกิจกรรมดังกล่าวทั้งหมดนั้น ได้นำมาสู่การเชื่อมโยงไปสู่การจัดทำนโยบาย เพื่อจัดทำแผนของอบต. เช่น การปรับปรุงข้อบัญญัติ อบต. การปรับปรุงระบบการคลังท้องถิ่น

ผลที่ได้จากกระบวนการทำงานในระดับพื้นที่ดังกล่าวที่สำคัญ คือ อบต.เหมืองง่า อบต.มะเขือแจ้ และอบต.บ้านกลาง จังหวัดลำพูน ร่วมกันทำข้อบัญญัติท้องถิ่นด้วยกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน จนเกิดเป็นแผนจัดการสิ่งแวดล้อมระดับพื้นที่อย่างข้ามเขตแดน บรรจุในแผนอบต. และได้จัดทำร่างข้อบัญญัติฉบับสุดท้ายที่ปรับปรุงแก้ไขแล้ว ใช้ชื่อว่า ร่างข้อบัญญัติองค์กรบริหารส่วนตำบลบ้านกลาง เรื่อง การอุดหนุนกลุ่มผู้ดำเนินกิจกรรมพัฒนาตำบล พ.ศ. 2548 และกำลังรอเพื่อนำร่างข้อบัญญัติดังกล่าว เสนอสภาของอบต. แต่ละแห่ง เพื่อให้พิจารณาผ่านร่างข้อบัญญัติต่อไป นอกจากนี้ ผลการดำเนินงานนำไปสู่การปฏิบัติที่เป็นจริง แม้ ณ ขณะนี้ ร่างข้อบัญญัติยังไม่ผ่านสภาของอบต. แต่เจ้าหน้าที่อบต. สามารถเจรจาตกลงร่วมกัน เพื่อเปลี่ยนวิธีปฏิบัติที่ดำเนินการมาแต่อดีต เพื่อดำเนินการกิจกรรมเฉพาะกิจ โดยแต่ละอบต. จะร่วมกันจัดสรรเงินอุดหนุน เพื่อนำมาใช้สำหรับจ้างชาวบ้านดำเนินการเก็บผักตบชวาในลำน้ำกวง ซึ่งได้ดำเนินการครั้งแรกในปีงบประมาณ 2548 และกำลังดำเนินการที่จะขยายการทำงานไปยังอบต. กลุ่มอื่นๆ ตามลำน้ำกวงต่อไปด้วย

นอกจากนี้จากการศึกษาในระดับพื้นที่พบว่า การจัดการสิ่งแวดล้อมในระดับพื้นที่ที่เป็นที่ตั้งอุตสาหกรรมจำนวนมากนั้น ดังเช่น อบต.ทั้ง 3 แห่ง ที่เป็นพื้นที่ศึกษา (อบต.บ้านกลาง อบต.เหมืองง่า และอบต.มะเขือแจ้) จำเป็นต้องมีการสร้างความสมดุลทั้งด้านอุปสงค์และอุปทานของการจัดการสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะปัจจัย และเงื่อนไขสำคัญๆที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น อย่างไรก็ตาม อบต. หรือหน่วยงานปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ได้อยู่อย่างโดดเดี่ยว และไม่ได้ทำหน้าที่ดูแลจัดการสิ่งแวดล้อมเพียงลำพัง ยังมีหน่วยงานที่ให้บริการจัดการสิ่งแวดล้อมและสุขภาพอีกจำนวนมาก ทั้งที่เป็นหน่วยงานส่วนกลางตั้งอยู่ในภูมิภาค และที่เป็นหน่วยงานภูมิภาค ตลอดจนองค์การ ไม่แสวงหากำไรในพื้นที่ หรือ กลุ่มองค์กรชุมชน

บทเรียนจากการศึกษาครั้งนี้ พบว่า แม้อบต. หรือหน่วยงานส่วนท้องถิ่นจะปฏิบัติหน้าที่ตามเงื่อนไขสำคัญ เพื่อให้เกิดธรรมาภิบาลในการจัดการสิ่งแวดล้อมแล้วก็ตาม แต่ภายใต้กรอบของกฎหมายและการบริหารราชการที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ก็ยังมีข้อจำกัดที่เกิดจากปัจจัยภายนอกที่เข้ามากระทบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการทำหน้าที่ของหน่วยงานส่วนกลาง และส่วนภูมิภาค นอกจากต้องอาศัยการประสานความร่วมมือในการทำงานในระดับพื้นที่แล้ว ยังพบว่ามีข้อกฎหมายและระเบียบข้อบังคับต่างๆที่เป็นอุปสรรค ดังนั้น การผลักดันให้เกิดธรรมาภิบาลในการบริหารจัดการด้านสิ่งแวดล้อม และนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนของพื้นที่เขตอุตสาหกรรม จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องมีการศึกษาในภาพรวมของการบริหารจัดการในเชิงโครงสร้าง และเชิงระบบของการพัฒนา จึงจะนำไปสู่การพัฒนาให้เกิดเขตอุตสาหกรรมยั่งยืนได้

สงวนลิขสิทธิ์ © 1995-2015 สถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม (ธ.พ.ส.ส.).
8/16 ถ.กรุงเกษม แขวงวัดสามพระยา เขตพระนคร กทม. 10200
โทรศัพท์ 0 2280 1812 , 0 2280 6228 , 0 2280 0557 , 0 2628 6438
โทรสาร 0 2282 8877
e-mail: gseiorth@gmail.com