ปฏิรูปสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่


ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่กำลังร่างอยู่นี้มีบทบัญญัติรวมทั้งหมด 315 มาตรา แม้ว่าจะไม่ได้มีบทบัญญัติเฉพาะเจาะจงเกี่ยวกับเรื่องการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ อย่างไรก็ดี เนื้อหาในหลายมาตราเกี่ยวกับเรื่องการปฏิรูปและการบริหารจัดการสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและการผังเมือง จะมีผลโดยตรงและโดยอ้อมที่จะเชื่อมโยงต่อการจัดการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ


เนื้อหาในร่างรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวโยงกับเรื่องการปฏิรูปสิ่งแวดล้อมมีอยู่ในหลายภาคและหลายหมวด ทั้งในส่วน (1) สิทธิและเสรีภาพ (2) แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ (3) การกระจายอำนาจและการบริหารท้องถิ่น และ (4) การปฏิรูป ในที่นี้จะได้กล่าวถึงเฉพาะส่วนสิทธิและเสรีภาพ และส่วนการปฏิรูป

1. ส่วนสิทธิและเสรีภาพ

ความขัดแย้งระหว่างการพัฒนากับการคุ้มครองอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ กลายเป็นปัญหาที่มีแนวโน้มทวีความรุนแรงมากขึ้น มีกรณีความขัดแย้งเกิดขึ้นในทุกภูมิภาคเนื่องจากประชาชนและชุมชนในพื้นที่ซึ่งเป็นที่ตั้งของโครงการพัฒนาขนาดใหญ่คัดค้านการดำเนินโครงการ ไม่เชื่อมั่นต่อรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EIA หรือ EHIA) ขาดความเชื่อถือ ไม่ไว้วางใจว่าผู้ที่จัดทำรายงาน EIA/EHIA มีความเป็นอิสระเพียงพอต่อการรายงานผลกระทบที่แท้จริงหรือไม่ เนื่องจากได้รับการว่าจ้างโดยตรงจากเจ้าของโครงการ นอกจากนี้ ยังไม่เชื่อถือต่อประสิทธิผลของระบบการติดตามให้มีการปฏิบัติตามมาตรการลดผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมที่กำหนดไว้

ในช่วงการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ได้มีความพยายามแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นโดยการปรับปรุงเพิ่มเติมเงื่อนไขและมาตรการในมาตรา 67 แต่ในทางปฏิบัติ ยังคงประสบกับปัญหาความขัดแย้งอีกมาก จะเห็นได้ว่ามีปัญหาความขัดแย้งระหว่างโครงการพัฒนาขนาดใหญ่กับการปกป้องคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ เกิดมากขึ้น กรณีที่เผยแพร่เป็นข่าว เช่น นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด เขื่อนแม่วงก์ เหมืองทองเลย เหมืองทองพิจิตร ท่าเรือน้ำลึกปากบรา โรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่ ฯลฯ หลายกรณีกลายเป็นความขัดแย้งรุนแรง จากสภาพปัญหาที่ได้กล่าวถึงข้างต้น ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจึงได้ปรับแก้ไขมาตรา 67 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2550 ดังนี้

“มาตรา 64 สิทธิของพลเมืองที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชน ในการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพอย่างเป็นธรรม และในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่างปกติและต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่ดี ไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพ สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน ย่อมได้รับความคุ้มครอง

การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง ทั้งด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทำมิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชนโดยบุคคลซึ่งมิได้มีส่วนได้เสีย และในกรณีที่มีการประเมินสิ่งแวดล้อมในระดับยุทธศาสตร์ต้องพิจารณาให้สอดคล้องกันด้วย และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน รวมทั้งได้ให้องค์การอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพ ให้ความเห็นประกอบก่อนมีการดำเนินการดังกล่าว

สิทธิของพลเมืองและชุมชนซึ่งอาจได้รับผลกระทบจากการดำเนินการตามมาตรานี้ที่จะฟ้องรัฐ หรือองค์กรของรัฐ เพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามบทบัญญัตินี้ ย่อมได้รับความคุ้มครอง”

(ข้อความที่ขีดเส้นใต้ คือ ข้อความที่ได้ปรับเพิ่มเติมจากมาตรา 67 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550)

นัยสำคัญจากข้อบัญญัติในรัฐธรรมนูญในวรรคที่หนึ่ง มีเจตนารมณ์เพื่อให้พลเมือง มีส่วนร่วมกับรัฐ และชุมชน (ซึ่งอาจเป็นชุมชน หรือชุมชนท้องถิ่น หรือชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม) ในการบริหารจัดการและได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพอย่างเป็นธรรม ซึ่งจะช่วยลดปัญหาความไม่เป็นธรรมทางสังคมได้อีกทางหนึ่ง

สำหรับบทบัญญัติเรื่องสิ่งแวดล้อม “ที่ดี” ซึ่งได้เพิ่มเติมมากขึ้นกว่าสิ่งแวดล้อมที่ “ปลอดภัย” เป็นเจตนารมย์ที่ต้องการยกระดับคุณภาพชีวิตของพลเมืองให้สูงขึ้น

วรรคที่สอง ได้กำหนดให้ผู้ที่ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ไม่ได้มีส่วนได้เสียกับเจ้าของโครงการ กล่าวคือ ไม่ให้เจ้าของโครงการเป็นผู้ทำสัญญาว่าจ้างโดยตรงกับผู้ศึกษาจัดทำรายงาน EIA/EHIA  ทั้งนี้ เพื่อให้ผู้ศึกษามีความเป็นอิสระ สามารถรายงานผลกระทบที่จะเกิดขึ้นได้ตามความเป็นจริง ซึ่งจะสร้างความเชื่อถือต่อรายงานผลการประเมิน และนำไปสู่การตัดสินใจเกี่ยวกับโครงการอย่างเหมาะสม ลดความขัดแย้งที่จะเกิดขึ้นในสังคม โดยในการจัดจ้างผู้ศึกษาจัดทำรายงาน EIA / EHIA รูปแบบใหม่ อาจมีการปรับโครงสร้างและภารกิจของหน่วยงานรัฐที่รับผิดชอบเรื่อง EIA/EHIA โดยแยกมาจัดตั้งเป็นองค์การมหาชน ทำหน้าที่แทนเจ้าของโครงการในการจัดจ้างผู้ศึกษาจัดทำรายงานตามรูปแบบเดิม โดยใช้งบประมาณในการจ้างศึกษาจากเจ้าของโครงการ

นอกจากนี้ ในวรรคที่สองยังได้เพิ่มเรื่อง “การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์” (Strategic Environmental Assessment : SEA) เป็นเครื่องมือใหม่ที่จะช่วยการตัดสินใจในระดับนโยบาย แผน และเชิงพื้นที่ ตามบทบัญญัติในวรรคสองนั้น หมายความว่า ในกรณีที่จะมีการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง หากโครงการนั้นมีความเชื่อมโยงกับนโยบายและแผนซึ่งได้ถูกกำหนดให้มีการทำ SEA ก็ให้นำผลการศึกษา SEA มาใช้ประกอบในการพิจารณาโครงการหรือกิจกรรมนั้นด้วย เพื่อให้เกิดความสอดคล้องระหว่างผลการศึกษา SEA กับผลการศึกษา EIA/EHIA

สำหรับวรรคที่สาม ได้กำหนดให้พลเมืองและชุมชนซึ่ง “อาจ” ได้รับผลกระทบจากการดำเนินการมีสิทธิที่จะฟ้องรัฐหรือองค์กรของรัฐ เพื่อเป็นการป้องกันผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้น โดยไม่ต้องรอให้ผลกระทบเกิดขึ้นก่อน ในกรณีหากปล่อยให้เกิดผลกระทบขึ้นแล้ว โดยทั่วไปจะมีต้นทุนในการเยียวยาและฟื้นฟูสูง และในหลายกรณีอาจไม่สามารถฟื้นฟูสิ่งแวดล้อมให้กลับคืนสู่สภาพเดิมได้

2. ส่วนปฏิรูป

ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ได้เพิ่มเติมเนื้อหาส่วนปฏิรูปและปรองดองเอาไว้ เพื่อให้การปฏิรูปที่กำลังทำอยู่ในขณะนี้สามารถเกิดกระบวนการขับเคลื่อนไปได้อย่างต่อเนื่องอีกระยะหนึ่ง (อย่างน้อย 5 ปี) หัวข้อการปฏิรูปด้านสิ่งแวดล้อมกำหนดไว้ 4 ด้านในมาตรา 287 ดังนี้

“มาตรา 287 ให้มีการปฏิรูปการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และการผังเมือง โดยคำนึงถึงหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง หลักธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อม หลักการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติอย่างเป็นธรรมและยั่งยืน และหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนดังต่อไปนี้

(1) ปฏิรูประบบและโครงสร้าง องค์กรและกฎหมายด้านการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยจัดทำประมวลกฎหมายสิ่งแวดล้อม ประมวลกฎหมายทรัพยากรธรรมชาติด้านต่างๆ ตรากฎหมายเกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรน้ำ การจัดการพื้นที่คุ้มครองทางทะเล การจัดการขยะและของเสียอันตรายและกฎหมายด้านสิทธิชุมชนและการกระจายอำนาจ รวมทั้งการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม กฎหมายว่าด้วยการผังเมืองและการพัฒนาเมือง และกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

(2) ปรับปรุงกลไกในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยพัฒนาระบบและโครงสร้างการจัดทำรายงานประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม การประเมินผลกระทบต่อสุขภาพ ระบบกองทุนด้านสิ่งแวดล้อม การผังเมือง การจัดเขตการใช้ประโยชน์ที่ดินระบบการจัดเขตการใช้ประโยชน์พื้นที่ในทะเลรวมทั้ง การนำการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์มาใช้ในการกำหนดนโยบาย แผน และการพัฒนาพื้นที่ การจัดทำระบบบัญชีรายได้ประชาชาติที่คิดรวมต้นทุนด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การจัดระบบภาษีสิ่งแวดล้อมการขยายความรับผิดชอบของผู้ผลิตต่อผลกระทบจากผลิตภัณฑ์และการใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ด้านสิ่งแวดล้อมอื่นๆ ที่จำเป็น

(3) พัฒนากระบวนการยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อมโดยปรับปรุงระบบการคำนวณต้นทุนความเสียหายด้านสิ่งแวดล้อม ปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับการดำเนินคดีด้านสิ่งแวดล้อมและการเยียวยาความเสียหาย องค์กรและสถาบันเกี่ยวกับความยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อม รวมทั้ง การบังคับคดีด้านสิ่งแวดล้อม

(4) ปรับปรุงกลไก และกระบวนการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ให้ประชาชนและชุมชนมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง

หากมีการดำเนินงานปฏิรูป และการปฏิบัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องได้อย่างเป็นรูปธรรมตามเจตนารมย์ที่กำหนดไว้ จะส่งผลเปลี่ยนแปลงอย่างมากต่อการบริหารจัดการสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และการผังเมือง ซึ่งมีผลเชื่อมโยงต่อการจัดการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศทั้งในด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และการปรับตัวรองรับผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญ

ภาพประกอบจาก www.greenbiz.com

เผยแพร่ในหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ คอลัมภ์ climate@risk
ผู้เขียน: ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์......ผู้ประสานงานชุดโครงการ MEAs Think Tank

สงวนลิขสิทธิ์ © 1995-2015 สถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม (ธ.พ.ส.ส.).
8/16 ถ.กรุงเกษม แขวงวัดสามพระยา เขตพระนคร กทม. 10200
โทรศัพท์ 0 2280 1812 , 0 2280 6228 , 0 2280 0557 , 0 2628 6438
โทรสาร 0 2282 8877
e-mail: gseiorth@gmail.com