จุดจบรัฐธรรมนูญสีเขียว ? ข้อวิเคราะห์เรื่องสิทธิชุมชนในร่างรัฐธรรมนูญ 2559


ในช่วงการรณรงค์สนับสนุนรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ได้ใช้ "ธงสีเขียว" เป็นสัญลักษณ์ เหตุผลส่วนหนึ่งเพราะว่านับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ได้บัญญัติเนื้อหาเกี่ยวกับเรื่องการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมไว้อย่างเข้มข้น เพื่อให้นำไปสู่การพัฒนาอย่างยั่งยืน มีเนื้อหาอยู่ทั้งในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หมวดสิทธิและเสรีภาพ และหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่น ในที่นี้จะได้กล่าวถึงเฉพาะประเด็นเรื่องสิทธิชุมชนในด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

สิทธิชุมชนในการมีส่วนร่วมจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพและทางวัฒนธรรมอย่างสมดุลและยั่งยืน เป็นสิทธิที่บัญญัติไว้ครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และมีต่อเนื่องมาจนถึงรัฐธรรมนูญ 2550 สิทธิดังกล่าวเป็นรากฐานสำคัญ ที่ทำให้ "การเมืองภาคพลเมือง" มีความเข้มแข็งและมีพัฒนาการเติบโตต่อเนื่องมากว่า 2 ทศวรรษ

ผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 อธิบายว่าบทบัญญัติดังกล่าวเป็นการ "คืนสิทธิ" ที่เคยมีอยู่ของชุมชนกลับคืนไป เป็นสิทธิที่ชุมชนเคยมีอยู่เดิมแต่ถูกรัฐดึงกลับมาในช่วงการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง นอกจากนี้ การบัญญัติเรื่องสิทธิชุมชนยังเป็นส่วนหนึ่งของความพยายามแก้ไขปัญหา "โศกนาฎกรรมของทรัพยากรส่วนรวม" (Tragedy of the Commons) ปัญหาของการใช้ทรัพยากรส่วนรวมที่ตกอยู่ในสภาพไม่มีเจ้าของ (Open Access) ตกเป็นหน้าที่ของรัฐฝ่ายเดียวในการดูแล ซึ่งมีข้อจำกัดอย่างมากทั้งในเรื่องกำลังคน งบประมาณ และทรัพยากรต่างๆ ในรัฐธรรมนูญ 2540 จึงออกแบบจัดวางโครงสร้างใหม่ กำหนดกติกาให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องทั้ง 5 ภาคี มีหน้าที่และมีส่วนร่วมในหลากหลายรูปแบบเพื่อแก้ไขปัญหานี้ ได้แก่ ประชาชนทั่วไป ชุมชนท้องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์การอิสระสิ่งแวดล้อม และรัฐ

มีงานศึกษาวิจัยเป็นจำนวนมากทั้งในและต่างประเทศที่พิสูจน์ถึงผลสำเร็จ ประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการใช้ "ระบบสิทธิชุมชน" ในการดูแลจัดการทรัพยากรส่วนรวม แนวคิดดังกล่าวได้รับการยอมรับในระดับสากลทั้งในแง่วิชาการดังปรากฎในงานศึกษาที่ทำให้ได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ของนักรัฐศาสตร์ Elinor Ostrom ในปี 2553 และปรากฎอยู่ในกติกา ความตกลงระหว่างประเทศหลายฉบับที่มีข้อบัญญัติให้การรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชน เช่น ปฏิญญาริโอเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน (2535) อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ (2535) และล่าสุดในเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (2558)

อย่างไรก็ตาม ในร่างรัฐธรรมนูญ (ร่างเบื้องต้น) ที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) เผยแพร่สู่สาธารณะในวันที่ 29 มกราคม 2559 เพื่อรับฟังความเห็นและข้อเสนอแนะ เรื่องสิทธิชุมชนในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้ถูกปรับเปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิง ทั้งในแง่ฐานคิดและเนื้อหาสาระ ทั้งในส่วนที่เป็นบทบัญญัติหมวดนโยบายแห่งรัฐ หมวดสิทธิและเสรีภาพ และหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นประเด็นหนึ่งที่ทำให้เกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์ คัดค้านร่างรัฐธรรมนูญอย่างกว้างขวางโดยเฉพาะในส่วนภาควิชาการ และภาคประชาชน

ทาง กรธ. ได้อธิบายว่า ไม่ได้ละเลยความสำคัญของเรื่องสิทธิชุมชน แต่เนื่องจากการเขียนบัญญัติในลักษณะที่ผ่านมา มีปัญหาในทางปฏิบัติจึงเปลี่ยนวิธีการเขียนใหม่ กำหนดให้เป็น "หน้าที่ของรัฐ" ซึ่งจะได้ผลมากกว่า ทั้งนี้ สิทธิชุมชนที่เคยมีในรัฐธรรมนูญยังคงมีอยู่เช่นเดิม อย่างไรก็ดี คำอธิบายชี้แจงของ กรธ. ไม่เป็นที่ยอมรับของสังคมทั้งในแง่มุมทางวิชาการและสภาพความเป็นจริงในทางปฏิบัติของสังคมการเมืองไทย

การบัญญัติในรัฐธรรมนูญให้ประชาชนหรือชุมชนมีสิทธิตามที่เคยบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และ 2550 ก่อให้เกิดความผูกพันให้รัฐมี "หน้าที่" ในการเคารพ (respect) คุ้มครอง (protect) และทำให้สิทธิต่างๆ ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเกิดผลเป็นจริง (fulfill) นั่นหมายความว่า การบัญญัติเป็นสิทธิ ก่อให้เกิดหน้าที่ของรัฐอยู่แล้ว แต่การบัญญัติให้เป็น "หน้าที่ของรัฐ" ไม่ได้ก่อให้เกิด "สิทธิ" ของประชาชนหรือชุมชน


 การบัญญัติเป็น "สิทธิ" ก่อให้เกิด "หน้าที่ของรัฐ"

         แต่การบัญญัติให้เป็น "หน้าที่ของรัฐ" ไม่ได้ก่อให้เกิด "สิทธิ" ของประชาชนหรือชุมชน


นอกจากนี้ หากพิจารณาในแง่เนื้อหาสาระจะเห็นได้ว่า บทบัญญัติที่เขียนไว้ทำให้เรื่องสิทธิชุมชนในการดูแลจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมเจือจางลงหรือสูญหายไป

ในหมวดสิทธิและเสรีภาพ สิทธิชุมชนในมาตรา 43 ไม่มีสิทธิชุมชนในเรื่องทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมแต่อย่างใด

ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ ไม่มีมาตราใดที่เกี่ยวกับเรื่องทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม

ในหมวดหน้าที่ของรัฐ มาตรา 53 และ 54 ข้อบัญญัติที่เขียนไว้เป็นการเปลี่ยนหลักการและสาระสำคัญของบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 (มาตรา 66 และ 67) ประเด็นสำคัญเช่น การเปลี่ยนสถานะและบทบาทของประชาชนและชุมชนจากฐานะ "ผู้ทรงสิทธิ" ให้เป็นผู้รอรับสิ่งที่รัฐจะจัดให้ หรือการมีส่วนร่วมที่รัฐจะจัดขึ้น การตัดเรื่องกลไกการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) การตัดเรื่ององค์การอิสระสิ่งแวดล้อมและสุขภาพที่จะทำหน้าที่ถ่วงดุลการตัดสินใจของรัฐออก รวมทั้งการตัดสิทธิในการฟ้องรัฐออกไป

ในหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีการระบุเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่และบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

ยิ่งกว่านั้น เมื่อพิจารณาบทบทบัญญัติในมาตรา 25 ซึ่งเป็นมาตราแรกของหมวดสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยในร่างรัฐธรรมนูญ 2559 จะยิ่งเห็นถึงปัญหาและความยุ่งยากที่ชัดเจนในการใช้สิทธิชุมชน ซึ่งจะส่งผลให้การใช้สิทธิชุมชนแทบเป็นไปได้เลยในทางปฏิบัติ

ในมาตรา 25 บัญญัติว่า "สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย นอกจากที่บัญญัติคุ้มครองไว้เป็นการเฉพาะในรัฐธรรมนูญแล้ว การใดที่มิได้ห้ามหรือจำกัดไว้ในรัฐธรรมนูญหรือในกฎหมายอื่น บุคคลย่อมมีสิทธิและเสรีภาพที่จะทำการนั้นได้และได้รับการคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ ตราบเท่าที่การใช้สิทธิหรือเสรีภาพเช่นว่านั้นไม่กระทบกระเทือนหรือเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน และไม่ละเมิดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น"

อันที่จริง หากในร่างรัฐธรรมนูญ 2559 จะบัญญัติคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพในด้านต่างๆ ตามที่เคยมีอยู่ในรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 ไว้เป็นมาตรฐานเบื้องต้นแล้ว มาตรา 25 นี้จะเป็นนวัตกรรมที่จะช่วยขยายและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพได้อย่างดียิ่ง แต่เมื่อสิทธิและเสรีภาพในหลายด้านตามที่เคยมีอยู่เดิมถูกลดทอน เจือจาง หรือถูกตัดออกไป บทบัญญัติในมาตรา 25 จึงส่งผลด้านกลับต่อเรื่องสิทธิและเสรีภาพเป็นอย่างมาก

กล่าวถึงเฉพาะในประเด็นเรื่องสิทธิชุมชนในการร่วมบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ สิทธิในหลายมิติถูกลดหรือตัดออกไปตามที่กล่าวถึงข้างต้น ประเด็นพิจารณาเพิ่มเติมจากมาตรา 25 คือ กฎหมายด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของประเทศไทยซึ่งมีอยู่กว่า 50 ฉบับ (ที่ดิน ป่าไม้ น้ำ แร่ พลังงาน ทะเล ประมง พืช สัตว์ป่า ฯลฯ) ส่วนใหญ่เป็นกฎหมายที่ออกมาในช่วงก่อนรัฐธรรมนูญ 2540 จึงไม่ได้มีบทบัญญัติที่รองรับกับหลักการและสิทธิที่ก้าวหน้า เนื้อหาหลักในกฎหมายเป็นการห้ามหรือจำกัดการเข้าไปมีส่วนร่วมของชุมชนและประชาชนตามแนวคิดในการดึงอำนาจเข้าสู่รัฐส่วนกลาง บทบัญญัติในมาตรา 25 ที่ระบุไว้ว่า สิทธิและเสรีภาพจะถูกห้ามหรือจำกัดโดย "กฎหมายอื่น" ได้นั้น (กฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบัน และที่จะมีในอนาคต) จึงจะส่งผลในด้านกลับต่อการคุ้มครองสิทธิ ไม่เป็นตามเจตนารมณ์และความปรารถนาดีของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ

ผลลัพธ์ที่พึงตระหนักของการบัญญัติเนื้อหาเรื่องสิทธิชุมชนด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมตามร่างเบื้องต้นของ กรธ. มีหลายประการ ที่สำคัญอย่างยิ่ง คือ ผลกระทบต่อการเสริมสร้างความเข้มแข็งของชุมชน เป็นการเปลี่ยนจาก "พลเมืองที่ตื่นตัว" (Active Citizen) ไปสู่ประชาชนที่รอรับการจัดให้ของฝ่ายรัฐ ซึ่งจะส่งผลโดยรวมต่อการเติบโตและความเข้มแข็งของ "การเมืองภาคพลเมือง" ในอนาคต ในอีกด้านหนึ่ง ผลจากพัฒนาการด้านสิทธิชุมชนมาตั้งแต่ช่วงทศวรรษ 2540 และได้รับการรองรับอย่างเป็นทางการในรัฐธรรมนูญ 2540 ทำให้สิทธิชุมชนด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้ถูกหยั่งรากฝังลึกในหลายชุมชนทั่วทุกภูมิภาค มีรูปธรรมภาคปฏิบัติการของการใช้สิทธิชุมชนในหลากหลายรูปแบบ ชุมชนหลายพื้นที่ได้ร่วมกับทางองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำเป็น "ข้อบัญญัติท้องถิ่น" ด้านการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในท้องถิ่น ดังนั้น แม้ว่าในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะมีเปลี่ยนแปลงบทบัญญัติสิทธิชุมชนต่างไปจากเดิม แต่หากชุมชนยังคงยึดถือหลักสิทธิชุมชนตามที่เคยมีในรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ในขณะที่ฝ่ายรัฐยึดถือกฎหมายที่มีอยู่และบทบัญญัติที่เปลี่ยนแปลงไปตามรัฐธรรมนูญใหม่ มีความสุ่มเสี่ยงและแนวโน้มที่จะเกิดปัญหาความขัดแย้งในเรื่องการดูแลอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมกับการพัฒนาในด้านต่างๆ ขยายตัวและเพิ่มความรุนแรงมากขึ้น

ผู้เขียนเห็นร่วมกับทาง กรธ. ในแง่ที่ว่า การคุ้มครองและการทำให้สิทธิชุมชนที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 เกิดผลเป็นจริงนั้นมีปัญหาในทางปฏิบัติอย่างมาก แต่ผู้เขียนเห็นว่าแนวทางแก้ไขโดยการเปลี่ยนย้ายบทบัญญัติจาก "หมวดสิทธิและเสรีภาพ" ไปเป็น "หมวดหน้าที่ของรัฐ" ไม่ใช่แนวทางแก้ไขปัญหาที่ถูกต้องและเหมาะสมดังข้ออธิบายที่กล่าวข้างต้น ปัญหาในทางปฏิบัติของเรื่องสิทธิชุมชนด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมีสาเหตุสำคัญอย่างน้อย 4 ประการ คือ

(1) บทบัญญัติมาตรา 67 ในรัฐธรรมนูญปี 2550 มีข้อยกเว้นในการคุ้มครองสิทธิชุมชน โครงการหรือกิจกรรมใดที่ทำตามข้อยกเว้นได้ครบ (การทำรายงาน EHIA, การรับฟังความเห็นประชาชน, การให้องค์การอิสระสิ่งแวดล้อมและสุขภาพให้ความเห็นประกอบ) ก็สามารถดำเนินการได้ จึงกลายเป็นช่องทางที่นำไปสู่การลิดรอนและละเมิดสิทธิชุมชนอย่างถูกกฎหมาย

(2) การไม่จัดทำกฎหมายลูกเพื่อรองรับนำสิทธิชุมชนที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญไปสู่การปฏิบัติ ทั้งที่ในรัฐธรรมนูญ 2550 ได้กำหนดบทเฉพาะกาลให้เร่งรัดจัดทำกฎหมายภายในเวลาที่กำหนด

(3) การปรับแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเพื่อให้สอดคล้องและรองรับรัฐธรรมนูญ เป็นไปอย่างล่าช้ามาก หน่วยงานของรัฐยังคงยึดถือใช้กฎหมายที่กำหนดอำนาจหน้าที่ในการปฏิบัติงานของหน่วยงานอยู่ (แม้ว่าอาจขัดต่อรัฐธรรมนูญ) จึงเป็นเหตุผลส่วนหนึ่งที่มีคดีพิพาทในทางปกครองเกี่ยวกับเรื่องสิ่งแวดล้อมเกิดขึ้นเป็นอย่างมากในช่วงที่ผ่านมา

(4) การที่เจ้าหน้าที่และหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องยังคงยึดถือแนวคิดว่ารัฐเป็นองค์กรหลักในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การตีความและการปฏิบัติจึงเป็นไปในแนวทางที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

ข้อเสนอในเรื่องนี้ก็คือ การแก้ไขที่รากฐานสาเหตุของปัญหาทั้ง 4 ประการ โดยสาเหตุสามประการแรกเป็นสิ่งที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ซึ่งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญสามารถทำได้ คือ การปรับแก้ไขบทบัญญัติมาตรา 67 เดิมในรัฐธรรมนูญ 2550 ไม่ให้เกิดปัญหาการใช้ข้อยกเว้นมาละเมิดสิทธิชุมชน, การกำหนดรายการบัญชีกฎหมายที่ต้องจัดทำให้เสร็จเพื่อให้การใช้บังคับรัฐธรรมนูญเกิดความสมบูรณ์และกำหนดกรอบเวลาในการจัดทำกฎหมายดังกล่าว พร้อมทั้งบทกำหนดโทษหากเกิดความล่าช้าเกินสมควร, การเพิ่มเติมหมวดปฏิรูปประเทศในรัฐธรรมนูญ โดยมีสาระสำคัญส่วนหนึ่งเกี่ยวกับการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายต่างๆ ที่ไม่สอดคล้องรองรับกับรัฐธรรมนูญ

สิทธิชุมชนด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นหัวใจสำคัญของการเมืองภาคพลเมือง และเป็นรากฐานสำคัญของหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน แต่การออกแบบโครงสร้างและบทบัญญัติในร่างเบื้องต้นของรัฐธรรมนูญ 2559 จะก่อให้เกิดผลกระทบในด้านกลับที่ไม่พึงประสงค์หลายประการ มีแนวโน้มที่จะสร้างความขัดแย้งและความไม่เป็นธรรมในสังคมเพิ่มขึ้น และอาจนำไปสู่จุดจบของรัฐธรรมนูญฉบับสีเขียวที่สังคมไทยร่วมสร้างและก่อกำเนิดขึ้นเมื่อปี 2540

ที่มา: หนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันจันทร์ที่ 15 กุมภาพันธ์ 2559
ผู้เขียน: ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์

สงวนลิขสิทธิ์ © 1995-2015 สถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม (ธ.พ.ส.ส.).
8/16 ถ.กรุงเกษม แขวงวัดสามพระยา เขตพระนคร กทม. 10200
โทรศัพท์ 0 2280 1812 , 0 2280 6228 , 0 2280 0557 , 0 2628 6438
โทรสาร 0 2282 8877
e-mail: gseiorth@gmail.com